Y dull rheolei a’r broses o’i ddiwygio

English Cymraeg

Datganiad polisi

26 Tachwedd 2015

Rhagair

Ym mis Mai 2014 cyhoeddodd yr Awdurdod Rheolei Cyfreithwyr Ddatganiad Polisi, ‘Approach to Regulation and its Reform', i egluro diben ein gwaith rheolei a sut rydym yn gosod ein gofynion rheolei i gyflawni'r diben hwnnw. Dywedom ein bod yn credu y byddai egluro dull gweithredu'r Bwrdd yn helpu cyfreithwyr, cwmnïau a phawb mae ein gwaith rheolei yn effeithio arnynt i roi diwygiadau unigol yn eu cyd-destun, i ddeall y cefndir pan gawsant eu hystyried ac i gael mwy o ffydd yng nghyfeiriad yr Awdurdod Rheolei Cyfreithwyr (yr Awdurdod) yn y dyfodol.

Roedd y datganiad yn gosod sylfeini'r rhaglen waith a amlinellwyd yn Strategaeth Gorfforaethol 2014/15–2016/17 y Bwrdd a Chynllun Busnes 2014/15 y Bwrdd, a gyhoeddwyd ym mis Tachwedd 2014.

Mae'r Datganiad Polisi hwn yn adeiladu ar yr un a gyhoeddwyd ym mis Mai 2014, ac yn ei ddisodli. Mae'r deunyddiau presennol wedi cael eu hadolygu a'u diweddaru yn unol â'r cynnydd a wnaed, ac yn sgil dadansoddiad ac ystyriaeth bellach o'r materion gan Fwrdd yr Awdurdod Rheolei Cyfreithwyr. Hefyd, rydym wedi ehangu'r datganiad i gynnwys deunyddiau ychwanegol ar gwmpas y gweithgarwch, yr unigolion a'r endidau sy'n cael eu rheolei, a sut rydym yn bwriadu sicrhau bod hyn yn dal yn briodol ac yn gymesur yn y farchnad gwasanaethau cyfreithiol sy'n datblygu'n gyflym.

Rhaid i'n dull rheolei a'r ffordd y gwneir hynny barhau i ddatblygu er mwyn sicrhau ei fod yn dal yn briodol ac yn berthnasol i'r farchnad a'r cyd-destun ehangach rydym yn gweithredu ynddynt. Fodd bynnag, nid yw sylfeini hanfodol ein dull rheolei wedi newid.

Ein prif rôl yw rheolei cyfreithwyr a chwmnïau i sicrhau eu bod yn cyflawni eu rhwymedigaethau i'r llys yn briodol, eu bod yn gweinyddu cyfiawnder yn briodol ac yn gwarchod defnyddwyr, a bydd hynny'n parhau.

Mae'r Egwyddorion sy'n cwmpasu'r rôl honno yn ganolog i'r fframwaith rheolei, a sefydlwyd yn 2007, sy'n rhan o'r Egwyddorion Proffesiynol:

• annibyniaeth a gonestrwydd;
• safonau gwaith priodol;
• gweithredu er budd gorau eu cleientiaid;
• cydymffurfio â'r ddyletswydd i'r llys i weithredu'n annibynnol er budd cyfiawnder; a
• cadw materion cleientiaid yn gyfrinachol.

Mae'r egwyddorion hyn yn dal yn rhan greiddiol o'n gwaith rheolei, ond mae angen i'r Bwrdd ystyried ystod ehangach o ffactorau wrth benderfynu sut byddwn yn rheolei a pha ofynion rydym yn eu gosod ar unigolion a chwmnïau. Mae'r datganiad hwn yn amlinellu dull rheolei'r Bwrdd yn y cyd-destun ehangach hwnnw.

Y llynedd, dywedodd fy rhagflaenydd fel Cadeirydd Bwrdd yr Awdurdod:

Ein nod yw gwneud yn siŵr bod gennym system reoleiddio sy'n cyflawni'r egwyddorion proffesiynol craidd, ac sy'n galluogi cyfreithwyr a chwmnïau da ac ymroddgar i fodloni anghenion cyfreithiol amrywiol nifer cynyddol o ddefnyddwyr.

Dyna yw ein nod o hyd. Yn fy marn i, bydd y Datganiad Polisi hwn sydd wedi'i ddiwygio a'i ehangu yn helpu pawb sy'n cael eu rheolei gennym, y mae ein gwaith yn effeithio arnynt neu sydd â diddordeb yn ein gwaith i ddeall ein dull gweithredu yn well, ac yn ei gwneud yn haws iddynt gydweithio â ni i ddatblygu proses reoleiddio well er budd y cyhoedd.

Enid Rowlands

Cadeirydd, Bwrdd yr Awdurdod Rheolei Cyfreithwyr 

Diben y papur hwn

Diben y papur hwn yw egluro rôl yr Awdurdod i bawb mae'n eu rheolei, i randdeiliaid eraill ac i'r farchnad gwasanaethau cyfreithiol yn ehangach, yn ogystal â'i ddull rheolei a sut mae'n gwneud hynny yng nghyswllt yr unigolion a'r endidau mae'n eu rheolei. Mae'r papur yn ceisio hwyluso ac egluro cyd-destun y newid arwyddocaol o ran y ffordd mae'r Awdurdod yn rheolei.

Mewn cyfnod pan mae'r farchnad yn datblygu'n gyflym a'r sefyllfa wleidyddol, economaidd, gymdeithasol a thechnolegol yn newid yn gyflym, mae'r Awdurdod yn credu ei bod yn bwysig egluro'i ddiben a'i gyfeiriad er mwyn helpu pawb mae ei waith rheolei yn effeithio arnynt i gael y wybodaeth orau bosib i'w cynorthwyo gyda'u gwaith cynllunio a datblygu eu hunain.

Mae'n amlwg hefyd bod rhai'n dymuno gweld yr Awdurdod yn egluro ei ddull rheolei yn fanylach. Er enghraifft, roedd adroddiad yr Adolygiad Annibynnol i Gymharu Achosion yn 2014 yn argymell y dylai'r Awdurdod esbonio ei ddull rheolei yn well a gwneud mwy i gydweithio â rhanddeiliaid yn hynny o beth. Pwrpas y datganiad polisi hwn yw helpu pobl i ddeall dull gweithredu'r Awdurdod, a llywio'r broses o gydweithio mwy â'r holl randdeiliaid i'r perwyl hwnnw.

Diben rheolei gwasanaethau cyfreithiol

Er mwyn deall dull gweithredu'r Awdurdod, mae angen deall diben rheolei gwasanaethau cyfreithiol; rheolei cyfreithwyr a busnesau gwasanaeth cyfreithiol yw'r elfen fwyaf o'i waith. Dydy hynny ddim wedi'i nodi'n bendant yn y brif ddeddfwriaeth sy'n amlinellu dyletswyddau a phwerau'r Awdurdod. Yn bwysig iawn, dydy amcanion rheolei'r Ddeddf Gwasanaethau Cyfreithiol ddim yn nodi'r diben hwn eu hunain. Yr unig beth maent yn ei fynnu yw bod rhaid i'r Awdurdod, i'r graddau y bo'n ymarferol resymol, weithredu mewn modd sy'n gydnaws â'r amcanion hynny wrth gyflawni ei swyddogaethau rheolei.

Ym marn yr Awdurdod, dyma yw diben ei waith rheolei:

• gwarchod defnyddwyr gwasanaethau cyfreithiol; a
• helpu i weithredu rheolaeth y gyfraith a gweinyddu cyfiawnder yn briodol.

Mae'r diben cyntaf o'r ddau yn seiliedig ar yr hyn sy'n cael ei alw'n gyffredin yn "wybodaeth anghymesur" rhwng cyflenwyr a defnyddwyr – mae gwybodaeth ac arbenigedd y cyflenwr yn gallu golygu bod y defnyddiwr o dan anfantais wrth ddewis gwasanaethau. Derbynnir yn gyffredinol bod yr anfantais hon yn bodoli mewn gwasanaethau proffesiynol yn ôl eu natur, gan nad yw nodweddion y gwasanaeth a brynir yn gwbl amlwg hyd yn oed ar ôl ei brynu. Er enghraifft, os bydd ewyllys wedi'i pharatoi'n wael mae'n bosib na fydd y defnyddiwr byth yn gwybod, ond bydd yr ysgutorion yn gwybod – ymhen amser. Fodd bynnag, mae hefyd yn bwysig nodi nad oes angen yr un lefel o warchodaeth ar bob defnyddiwr, neu nad oes angen gwarchodaeth o gwbl o bosib. Er enghraifft, efallai fod corfforaeth fawr yn gwmni soffistigedig sy'n prynu gwasanaethau cyfreithiol lle nad yw gwybodaeth anghymesur yn berthnasol, ac efallai ei fod hefyd yn gwbl gymwys i "warchod" ei hun (ond mae'n bosib y bydd hyd yn oed defnyddwyr soffistigedig angen i brosesau rheolei sicrhau bod cyfreithwyr wedi cael eu hyfforddi'n briodol, er enghraifft). Wrth ystyried graddfa'r warchodaeth y gall defnyddwyr elwa ohoni, mae'r Awdurdod hefyd yn ymwybodol o'r gyfraith defnyddwyr a chystadleuaeth sy'n prysur ddatblygu – dyma yw sylfeini unrhyw system reoleiddio sy'n benodol i sector, ond mae'n datblygu drwy'r amser. Hefyd, mae gan yr Awdurdod ddiffiniad eang o ddefnyddwyr: mae'r Ddeddf Gwasanaethau Cyfreithiol yn diffinio defnyddwyr fel unrhyw un a allai elwa o wasanaethau cyfreithiol. Mae hyn yn help i ganolbwyntio ar fynediad at gyfiawnder a thwf y farchnad gyfreithiol ochr yn ochr â gwarchod pob cleient.

Sail yr ail ddiben rheolei yw bod safon foesegol, broffesiynol ac ansawdd gwasanaethau cyfreithiol – yn wahanol i lawer o wasanaethau eraill – yn effeithio ar fwy na dim ond defnyddwyr y gwasanaethau hynny. Mae gwasanaethau cyfreithiol a'r camau a gymerir gan ddarparwyr gwasanaethau cyfreithiol yn cael effaith ar y canlynol, sy'n hynod bwysig:

• ffydd y cyhoedd yn rheolaeth y gyfraith;
• effeithiolrwydd y system gyfreithiol drwyddi draw;
• y llysoedd; a
• thrydydd partïon sy'n aml, ond nid bob tro, yn rhan o anghydfod â defnyddiwr uniongyrchol y gwasanaethau cyfreithiol dan sylw.

Mae'r tri cyntaf yn bwysig o safbwynt cymdeithasol a gwleidyddol, ac maent hefyd yn cael effaith uniongyrchol iawn ar yr economi ac yn helpu i sicrhau cystadleuaeth effeithiol ar draws yr economi'n gyffredinol. Un o'r amodau allweddol sy'n angenrheidiol er mwyn cael economi ffyniannus yw gallu unigolion ac endidau economaidd i greu a gorfodi contractau sy'n gyfreithiol rwymol, ac i ddibynnu ar brosesau rheolei a chyfreithiol priodol i warchod eu gweithgarwch busnes a phersonol. Mae hyn, yn ei dro, yn galw am system o wasanaethau cyfreithiol cymwys a moesegol. Heb brosesau rheolei, a chyda dim mwy na chystadleuaeth i'w cymell, mae'n annhebygol y byddai gwasanaethau cyfreithiol a'r farchnad gwasanaethau cyfreithiol yn cyflawni'r amcanion ehangach hyn.

Er nad yw Deddf Gwasanaethau Cyfreithiol 2007 yn nodi diben rheolei, mae amcanion rheolei'r Ddeddf honno yn cyd-fynd â'r dadansoddiad hwn, yn enwedig yr egwyddorion proffesiynol yn adran 1(3) sy'n sicrhau bod unigolion awdurdodedig (yng nghyd-destun rôl yr Awdurdod, yn enwedig cyfreithwyr) yn gwneud y canlynol:

• gweithredu'n annibynnol ac yn onest;
• cynnal safonau gwaith priodol;
• gweithredu er budd gorau eu cleientiaid;
• cydymffurfio â'u dyletswydd i'r llys i weithredu'n annibynnol er budd cyfiawnder;
• cadw materion cleientiaid yn gyfrinachol.

Rheolei er budd y cyhoedd

Mae'r Awdurdod wedi cael ei ddisgrifio fel rheoleiddiwr er budd y cyhoedd, ac mae'n disgrifio ei hun felly. Mae gwarchod a hyrwyddo budd y cyhoedd yn un o amcanion rheolei'r Ddeddf Gwasanaethau Cyfreithiol. Ar brydiau, defnyddir y term hwn yn syml iawn i wahaniaethu rhwng rôl yr Awdurdod a rôl sy'n rheolei er budd y proffesiwn. Er hynny, mae'r term yn codi cwestiynau ehangach na'r defnydd ohono i wahaniaethu.

Dydy'r cwestiwn, beth mae rheolei er budd y cyhoedd yn ei olygu, ddim yn unigryw i'r Awdurdod nac i reoleiddwyr gwasanaethau cyfreithiol. Bydd pob rheoleiddiwr wedi ystyried y mater rywbryd, ac mae llawer o wybodaeth wedi'i chyhoeddi ar y mater. Rhan ganolog o ddiben rheolei'r Awdurdod – fel yr amlinellir uchod – yw'r dybiaeth bod y buddion i'r cyhoedd, neu i gymdeithas yn gyffredinol, a gyflawnir drwy reoleiddio yn gwrthbwyso'r cyfyngiadau a'r costau angenrheidiol a ddaw yn sgil y gwaith rheolei hwnnw. Dydy hynny ddim yn ddiamod. Gall y Senedd eithrio gwasanaethau cyfreithiol o brosesau rheolei os bydd yn penderfynu nad yw'r diben rheolei yn bodoli mwyach, neu os yw costau anochel rheolei yn gwrthbwyso'r buddion i'r cyhoedd.

Cafodd diffiniad ymarferol o reoleiddio er budd y cyhoedd ei ddatblygu gan Ffederasiwn Ryngwladol y Cyfrifwyr1. Ym marn yr Awdurdod, mae'r diffiniad hwnnw yr un mor berthnasol i'r gwaith o reoleiddio cyfreithwyr a gwasanaethau cyfreithiol er budd y cyhoedd ag yr ydyw i'r maes cyfrifeg. Mae Ffederasiwn Ryngwladol y Cyfrifwyr wedi diffinio budd y cyhoedd fel a ganlyn: "the net benefits derived for, and procedural rigour employed on behalf of, all society in relation to any action, decision or policy".

Felly, yng nghyd-destun yr Awdurdod, nid oes fawr ddim byd yn aneglur nac yn anodd am y term "budd y cyhoedd". Mae sicrhau bod defnyddwyr yn gallu cael gafael ar gynrychiolaeth, cymorth neu gyngor cyfreithiol, a hynny'n ddiogel, er budd y gymdeithas ac er lles pawb. Yn yr un modd, mae cynnal rheolaeth y gyfraith a chael system gyfreithiol a llysoedd effeithiol yn llesol i gymdeithas yn gyffredinol. Yn y ddau achos mae cael canlyniad (neu osgoi niwed), na fydd o reidrwydd yn cael ei gyflawni yn sgil dim ond cystadleuaeth yn y farchnad, er budd i'r cyhoedd; oherwydd mewn unrhyw drafodyn unigol rhwng defnyddiwr a darparwr, nid yw cyflawni amcanion ehangach er budd y cyhoedd yn flaenoriaeth economaidd nac yn fath arall o flaenoriaeth i'r naill na'r llall. Er enghraifft, efallai y byddai'n fuddiol i'r cleient a'r cynrychiolydd petai'r cynrychiolydd hwnnw yn camarwain y llys; diben rheolei yn y cyd-destun hwn yw lleihau'r risg y bydd hynny'n digwydd.

Felly, mae diben rheolei er budd y cyhoedd yn y farchnad gwasanaethau cyfreithiol yn gymharol syml. Dylid sicrhau'r canlynol er budd y cyhoedd ac er lles pawb:

• bod defnyddwyr gwasanaethau yn cael eu gwarchod pan fydd natur y gwasanaethau hynny'n golygu bod rhai defnyddwyr mewn sefyllfa fwy bregus wrth wneud trafodion â chyflenwyr; a
• cynnal rheolaeth y gyfraith, a sicrhau bod y system gyfreithiol a'r llysoedd yn gweithredu'n effeithiol.

Mae rheolei yn ffordd o hyrwyddo'r buddion hynny i'r cyhoedd, ond er mwyn sicrhau lles ehangach i'r cyhoedd mae gofyn bod manteision ymyrraeth reoleiddio yn gwrthbwyso'r costau ac unrhyw anfanteision sy'n gysylltiedig â chyfyngiadau a osodir gan brosesau rheolei.

Mae Ffederasiwn Ryngwladol y Cyfrifwyr hefyd yn diffinio ail agwedd ar brosesau rheolei h.y. y ffordd mae penderfyniadau'n cael eu gwneud ynghylch yr ymyriadau rheolei a roddir ar waith. Dylai'r broses hon adlewyrchu rhinweddau tryloywder, atebolrwydd cyhoeddus, annibyniaeth, cydymffurfiaeth â phrosesau priodol a chyfranogiad sy'n cynnwys ystod eang o grwpiau mewn cymdeithas. Mae'r Awdurdod yn cytuno â dadansoddiad Ffederasiwn Ryngwladol y Cyfrifwyr a bod angen i brosesau rheolei er budd y cyhoedd gynnwys asesiad cost/budd ac asesiad o'r broses.

Y berthynas rhwng y diben rheolei a'r dull rheolei

Rhaid i ddull rheolei a phroses gyflawni'r Awdurdod gyflawni'r diben sydd wrth wraidd bodolaeth prosesau rheolei'r farchnad hon. Yn y pen draw, mater i'r Awdurdod yw penderfynu sut bydd yn mynd ati i wneud hyn; ond rhaid gwneud hynny yn unol â chyfyngiadau a fframwaith clir. Rydym eisoes wedi cyfeirio at yr egwyddorion proffesiynol yn adran Deddf Gwasanaethau Cyfreithiol 2007, ond dim ond rhan o ofynion y Ddeddf yw'r rhain. O dan y Ddeddf (adran 28), mae'n rhaid i'r Awdurdod wneud y canlynol:

• gweithredu mewn ffordd sy'n cyd-fynd â'r amcanion rheolei (gan gynnwys yr egwyddorion proffesiynol), i'r graddau y mae hynny'n rhesymol ymarferol; ac
• ystyried yr egwyddorion rheolei gwell; ac
• yr arferion rheolei gorau ym marn yr Awdurdod.

Mae'r gofyniad yn gofyn iddo "ystyried". Felly Bwrdd yr Awdurdod fydd yn gwneud penderfyniadau ond, yn amlwg, mae'n rhaid gallu cyfiawnhau'r penderfyniadau hyn; mae hyn yn cynnwys eu cyfiawnhau i'r Bwrdd Gwasanaethau Cyfreithiol sydd â rôl bendant, a ddiffiniwyd yn y Ddeddf, fel y rheoleiddiwr sy'n goruchwylio'r Awdurdod.

Mae amryw o'r amcanion rheolei yn cyd-fynd neu'n gorgyffwrdd â gofynion yr egwyddorion proffesiynol. Er enghraifft, cefnogi egwyddor gyfansoddiadol rheolaeth y gyfraith. Fodd bynnag mae a wnelo amcanion rheolei eraill, (er enghraifft, hyrwyddo cystadleuaeth) a'r egwyddorion rheolei gwell, fwy â'r ffordd mae'r Awdurdod yn rheolei, yn hytrach na diben neu amcanion y broses reoleiddio ei hun.

O gofio mai'r Awdurdod sy'n dewis ei weithgarwch a'i ddull rheolei, mae angen iddo ystyried y berthynas rhwng gwahanol ofynion y Ddeddf. Er enghraifft, er mwyn gwarchod a hyrwyddo buddiannau defnyddwyr, efallai y byddai angen mesurau cynhwysfawr iawn i warchod defnyddwyr, ar ffurf trefniadau indemniad ac iawndal. Fodd bynnag, os yw'r trefniadau hynny'n faich mawr ar gyflenwyr ac yn ddrud iawn iddynt oherwydd y lefelau uchel iawn o warchodaeth a gynigiant, a bod cwmnïau'n methu cael gwarchodaeth eu hunain neu fforddio hynny, efallai y bydd nifer y cwmnïau yn lleihau. Byddai hynny'n cael effaith negyddol ar gystadleuaeth, amrywiaeth a mynediad at gyfiawnder (pob un ohonynt yn amcanion rheolei yn eu rhinwedd eu hunain).

Yn yr un modd, er mwyn cynnal yr egwyddorion proffesiynol a gwarchod defnyddwyr, efallai y byddai angen safonau mynediad uchel iawn a gofynion cymhwysedd parhaus ar yr Awdurdod. Yn wir, efallai y byddai'r rheini'n ormod o faich, ac unwaith eto'n cael effaith negyddol ar gystadleuaeth, amrywiaeth a mynediad. Yn y ddwy enghraifft hyn mae angen derbyn – ar ôl pwyso a mesur – y gallai gosod gofynion is (lefelau gwarchodaeth defnyddwyr) fod o fudd i'r cyhoedd ac y byddai hynny fwy o les i'r cyhoedd yn gyffredinol. Fodd bynnag, o wneud hynny, byddai'n rhaid derbyn na fyddai rhai cleientiaid unigol yn cael eu gwarchod neu eu digolledu'n llawn ym mhob achos.

Fframwaith gweithgarwch a dull rheolei'r Awdurdod

Dydy'r gwahanol ofynion a osodir ar yr Awdurdod gan adrannau 28 ac 1 o'r Ddeddf Gwasanaethau Cyfreithiol ddim mewn unrhyw drefn benodol. Hyd yma, mae'r Awdurdod wedi gweithio â holl ofynion adrannau 1 a 28, heb eu gosod mewn unrhyw fframwaith penodol. Er bod y dull hwn wedi cynnig hyblygrwydd, nid yw wedi helpu i greu eglurder i'r rheini mae gwaith rheolei'r Awdurdod yn effeithio arnynt. Er mwyn rhoi'r eglurder hwn, mae'r fframwaith mae'r Awdurdod yn ei ddefnyddio wedi'i amlinellu isod.

Rydym eisoes wedi rhoi sylw i ddiben rheoleiddio’r Awdurdod yn adran 2 y papur hwn. Amlinellir isod asesiad yr Awdurdod o dair elfen arall y fframwaith hwn, sef:

• y canlyniadau craidd i gyflawni’r diben rheoleiddio;
• yr amcanion i sicrhau’r canlyniadau craidd; a
• gofynion o ran y ffordd mae’r Awdurdod yn rheoleiddio.

Canlyniadau Craidd

Mae'r Awdurdod yn credu bod y canlyniadau hyn yn disgrifio'n gryno beth mae angen i gyfreithiwr neu ddarparwr gwasanaethau cyfreithiol a reoleiddir ganddo ei wneud er mwyn cyflawni'r diben rheolei. I bob pwrpas, mae'r rhain yn sefydlog tra ystyrir bod y gwaith o reoleiddio gwasanaethau cyfreithiol yn dwyn budd i'r cyhoedd, a byddant yn berthnasol ni waeth beth fo rôl benodol cyfreithwyr neu'r endidau neu'r marchnadoedd maent yn gweithredu ynddynt.

Er y gellir ystyried bod y canlyniadau hyn yn sefydlog (h.y. bydd rhai gofynion rheolei yn cael eu llunio er mwyn sicrhau'r canlyniadau), bydd yr adnoddau rheolei a ddefnyddir gan yr Awdurdod i sicrhau bod y rheini mae'n eu rheolei yn cyflawni hynny yn ymarferol yn newid dros amser. Wrth wneud penderfyniadau am yr ymyriadau rheolei y dylid eu gwneud, bydd rhaid i'r Awdurdod ystyried yr amcanion a'r gofynion a nodir yn nwy adran nesaf y fframwaith rheolei.

Amcanion i sicrhau'r canlyniadau craidd

Dyma'r amcanion mae'n rhaid i'r Awdurdod roi sylw iddynt wrth ystyried unrhyw ymyriad rheolei. Maent yn cyd-fynd â'r asesiad cost/budd sy'n rhan o'r holl waith rheolei er budd y cyhoedd. Mae'r Awdurdod o'r farn bod angen ystyried dwy elfen benodol o'i waith:

• mae angen rhoi sylw i'r amcanion hyn wrth ystyried ymyriadau rheolei a luniwyd i sicrhau bod y canlyniadau craidd hyn yn cael eu cyflawni. Felly, bydd angen i unrhyw ofynion rheolei a ystyrir yn angenrheidiol i sicrhau safonau gwaith priodol gael eu barnu yn ôl eu heffaith ar gystadleuaeth neu fynediad at gyfiawnder; a
• gall yr amcanion hyn hefyd gyflawni diben rheolei'r Awdurdod yn uniongyrchol, er enghraifft yr amcan diogelu buddiannau defnyddwyr.

Mae'r Awdurdod yn deall nad yw'r amcanion rheolei yn trosi'n uniongyrchol yn amcanion mae'n rhaid iddo eu cyflawni. Maent yn faterion mae'n rhaid i'r Awdurdod eu hystyried wrth gyflawni ei swyddogaethau rheolei. Mae'r diben hwnnw yn fwy cyfyngedig o lawer. O gofio hynny, mae'r Awdurdod o'r farn y byddai gofyn cael achos cadarn iawn i gyfiawnhau ymyriad rheolei dim ond i ddatblygu un neu ragor o'r amcanion rheolei. Er enghraifft, mae'n annhebygol iawn y byddai'r Awdurdod yn cyflwyno un gofyniad rheolei er mwyn gwella dealltwriaeth y cyhoedd o ddyletswyddau a hawliau cyfreithiol dinasyddion.

Mae'r Awdurdod yn credu bod angen mwy o eglurder o ran yr amcan hyrwyddo cystadleuaeth hefyd. Dydy'r Awdurdod ddim yn rheoleiddiwr cystadleuaeth yn yr un modd â rheoleiddwyr economaidd neu'r Awdurdod Cystadleuaeth a Marchnadoedd. Ym marn yr Awdurdod, ei brif her wrth hyrwyddo cystadleuaeth yw adolygu'r gofynion presennol (ac asesu gofynion newydd a gynigir) i ystyried a yw manteision rheolei ehangach mesurau o'r fath yn gwrthbwyso unrhyw effaith negyddol ar gystadleuaeth. I'r perwyl hwnnw, mae'r Awdurdod yn credu bod angen gwneud gwaith sylweddol i hyrwyddo cystadleuaeth. Ond bydd angen asesu hynny'n briodol a, phan fo'n berthnasol, lleihau'r gofynion presennol a phwyso a mesur y sefyllfa'n briodol er mwyn ystyried a oes angen unrhyw reoleiddio ychwanegol.

Dydy'r Awdurdod ddim yn bwriadu ceisio rhoi diffiniad pellach o bob amcan rheolei, ond mae'n cytuno â'r Bwrdd Gwasanaethau Cyfreithiol eu bod yn ‘golygu'r hyn maent yn ei olygu'.

Gofynion o ran y ffordd mae'r Awdurdod yn rheolei

Y gofynion hyn sy'n diffinio'n bennaf y ffordd mae'r Awdurdod yn rheolei. Maent yn seiliedig ar yr egwyddorion rheolei gwell, ac mae cysylltiad agos rhwng yr egwyddorion hyn a'r prawf asesu proses er budd y cyhoedd y cyfeiriwyd ato ym mharagraff 2.12 uchod. Yn ychwanegol at yr egwyddorion rheolei gwell, mae'r Awdurdod yn credu bod yr arferion rheolei gorau yn cynnwys y gofyniad bod yr Awdurdod yn cyflawni ei gylch gwaith yn effeithiol ac yn defnyddio'i adnoddau'n effeithlon.

Mae'r Awdurdod yn credu bod angen rhoi llawer o sylw i'r egwyddorion bod gweithgarwch rheolei yn gymesur ac yn targedu'r achosion lle mae angen gweithredu. Yn yr un modd â'r amcan cystadleuaeth y cyfeiriwyd ato uchod, nid ymyriadau rheolei newydd yw'r flaenoriaeth, ond ystyried y gofynion presennol – cafodd amryw ohonynt eu rhoi ar waith cyn Deddf 2007, ac nid ydynt wedi cael eu hailystyried yn dilyn fframwaith rheolei newydd y Ddeddf.

Dull rheolei

Yn y cyd-destun a'r fframwaith a amlinellwyd, prif nod yr Awdurdod yw bod yn rheoleiddiwr effeithiol ac effeithlon. Bydd deall a mynd i'r afael â materion cydraddoldeb wrth gynllunio a chyflawni ein gwaith rheolei yn dal yn bwysig i ni. Ers Deddf 2007 yn arbennig, cafwyd llawer o drafod ynghylch y gwahanol ddulliau o reoleiddio a thechnegau rheolei: rhai sy'n canolbwyntio ar ganlyniadau neu'n seiliedig ar reolau; rhai rhagweithiol neu adweithiol ac ati. Mae honno'n drafodaeth bwysig sydd wedi arwain at ystyried ystod ehangach o ddulliau gweithredu ym maes rheolei gwasanaethau cyfreithiol na'r dulliau a fyddai wedi cael eu hystyried neu eu defnyddio yn y maes rheolei gwasanaethau cyfreithiol – ynysig o bosib – a oedd yn bodoli cyn 2007. Fodd bynnag, mae perygl y gall trafodaethau o'r fath fod yn ofer, ac mae'n hollbwysig nad yw mynd ar ôl un dull gweithredu penodol yn ganlyniad ynddo'i hun. Byddai hynny'n golygu bod gwir ddiben rheolei, a beth mae'n rhaid i reoleiddwyr ei gyflawni er budd y cyhoedd, yn cael eu gwthio i'r cysgod.

Felly, bydd agwedd yr Awdurdod yn gwbl bragmataidd. Bydd yn ystyried yr holl ymyriadau a'r dulliau gweithredu posib, ac yn defnyddio'r rhai mwyaf priodol (yng nghyd-destun y fframwaith a amlinellwyd uchod) i gyflawni'r diben rheolei a'r canlyniadau craidd.

Ffactorau allweddol sy'n berthnasol i flaenraglen yr Awdurdod

Mae'r papur hwn eisoes wedi cyfeirio at y datblygiadau presennol a sylweddol yn y farchnad, a'r newidiadau cyflym yn y sefyllfaoedd gwleidyddol, economaidd, gymdeithasol a thechnolegol mae'n gweithredu ynddynt ac sydd, i ryw raddau, yn galluogi'r farchnad i ddatblygu.

Mae adran 3 y papur hwn yn amlinellu fframwaith y gellir ei gymhwyso i ddull rheolei presennol yr Awdurdod, ac i'r penderfyniadau mae'n eu gwneud ynglŷn â newid y dull hwnnw. Mae'r adran hon yn nodi rhai o'r ffactorau sy'n gofyn am ailasesu dull rheolei'r Awdurdod, a natur a hanfod ei ymyriadau rheolei. Yn marn yr Awdurdod, maent yn tarddu'n bennaf o newidiadau yn y farchnad gwasanaethau cyfreithiol sydd wedi deillio o'r Ddeddf Gwasanaethau Cyfreithiol, ac o newidiadau cymdeithasol, economaidd a thechnolegol ehangach. Rhaid i ddull rheolei'r Awdurdod allu cyflawni'r diben rheolei a'r canlyniadau craidd yn y farchnad fel y mae ar hyn o bryd ac fel y bydd yn y dyfodol – nid fel yr oedd yn y gorffennol.

Mae nifer o ffactorau mae'r Awdurdod yn eu hystyried yn bwysig wrth iddo siapio'i flaenraglen.

Arloesi a modelau cyflawni newydd

Cyn 2007, cyfreithwyr a chwmnïau cyfreithwyr traddodiadol oedd yn cael eu rheolei'n bennaf gan yr Awdurdod. Roedd cyfreithwyr naill ai'n ymarfer yn y cwmnïau hynny a oedd yn cael eu rheolei gan yr Awdurdod, neu'n gyfreithwyr cyflogedig a oedd yn darparu gwasanaethau i'w cyflogwyr.

Fodd bynnag, nid dyna'r farchnad mae'r Awdurdod yn ei rheolei erbyn hyn, a bydd y farchnad yn ymrannu fwy a mwy. Mae'r Awdurdod eisoes yn rheolei ystod eang o endidau. Mae cyfreithwyr yn ymarfer ac yn darparu gwasanaethau i'r cyhoedd drwy ystod llawer ehangach o endidau. Mae rhai'n cael eu rheolei gan reoleiddwyr eraill, a dydy rhai ddim yn cael eu rheolei o gwbl. Mae llawer o'r newid hwn yn deillio o Ddeddf 2007, ond mae hefyd wedi cael ei sbarduno gan arloesedd yn y sector gan gynnwys, er enghraifft, mwy o ddefnydd o dechnoleg newydd.

Er i hynny newid yn sylweddol yn 2010 wrth i'r Llawlyfr newydd gael ei roi ar waith, mae trefniadau rheolei'r Awdurdod yn dal i roi llawer o bwyslais ar ddiffinio strwythurau busnes a ganiateir. Mae'r dull gweithredu hwn yn tueddu i gyfyngu ar arloesedd a chystadleuaeth, ac mae hefyd yn lleihau tryloywder pan fydd achosion unigol yn cael eu diystyru yn erbyn gwaharddiadau cyffredinol. Nid problem ddamcaniaethol mo hon, na phroblem newydd. Er enghraifft, cafodd gwaith yr Awdurdod i sicrhau trefn reoleiddio briodol ar gyfer Strwythurau Busnes Amgen (ABS) mewn Partneriaethau Amlddisgblaeth a reoleiddir gan yr Awdurdod ei gymhlethu'n sylweddol gan strwythur y Llawlyfr presennol, yn yr un modd â'r dadansoddiad o'r broses o reoleiddio cyfreithwyr sy'n gweithio mewn cyrff trwyddedig newydd a reoleiddir gan Reoleiddwyr Cymeradwy eraill.

Yn 2014, ar ôl cyhoeddi'r Datganiad Polisi cyntaf ym mis Mai, cynhaliodd yr Awdurdod ymgynghoriad ar ddiwygiadau i'w reoliadau er mwyn galluogi dull mwy effeithiol o drwyddedu partneriaethau amlasiantaeth, ac fe'u rhoddodd ar waith yn dilyn hynny. Drwy'r gwaith hwn, gwelwyd elfennau eraill o gyfyngiadau strwythurol, o ran rheol busnes ar wahân yr Awdurdod a chwmpas y gwaith y caniateir i gyrff cydnabyddedig ei wneud, a oedd yn gofyn am sylw. Yn dilyn hynny, bu'r Awdurdod yn ymgynghori ar ddiwygiadau arfaethedig yn y meysydd hyn. Mae Bwrdd yr Awdurdod wedi penderfynu ar ddull gweithredu diwygiedig erbyn hyn. Mae wedi cael ei gymeradwyo gan y Bwrdd Gwasanaethau Cyfreithiol, a bydd yn dod i rym ym mis Hydref 2015.

Er y newidiadau penodol hyn, mae'r Awdurdod yn credu y bydd angen ailstrwythuro'r trefniadau rheolei ymhellach er mwyn gwahanu'n fwy pendant rhwng y gofynion rheolei a roddir ar gyfreithwyr ac unigolion a'r rhai a roddir ar endidau sy'n cael eu rheolei. Byddwn yn ceisio sicrhau:

• bod gan gyfreithwyr ryddid i weithio ar eu pen eu hunain neu mewn ystod eang o fusnesau – p'un ai a ydynt yn cael eu rheolei gan yr Awdurdod ai peidio – a bod ganddynt set glir iawn o rwymedigaethau personol sy'n seiliedig ar egwyddorion proffesiynol y Ddeddf Gwasanaethau Cyfreithiol; a
• bod gan endidau a reoleiddir gan yr Awdurdod ryddid eang, fel y caniateir gan statudau, i strwythuro eu hunain mewn ffyrdd sy'n gwneud synnwyr i'w busnesau a'u cleientiaid.

I gyfreithwyr, fel unigolion, gallai hyn olygu Cod Ymddygiad sy'n llwyr seiliedig ar egwyddorion ac yn canolbwyntio ar ganlyniadau. Ym marn yr Awdurdod, dylai'r egwyddorion gyd-fynd â'r rheini yn y Canlyniadau Craidd sy'n rhan o'r fframwaith rheolei a amlinellwyd ym mharagraff 3.5 uchod. Ar ôl ystyried a dadansoddi'r materion hyn ymhellach ers mis Mai 2014 – a'n hymgynghoriadau ar bartneriaethau amlddigyblaeth, y rheol busnes ar wahân a chwmpas gwaith cyrff cydnabyeddig yn arbennig – mae ein barn am gyfeiriad tebygol yr elfen "strwythur" wedi datblygu ymhellach. Mae adran 5 y datganiad hwn yn amlinellu'r safbwyntiau pellach hyn.

Hen system reoleiddio

Mae'r Awdurdod wedi gwneud newidiadau pwysig i'w drefniadau rheolei ers iddo gael ei sefydlu yn 2006. Er enghraifft, cyflwyno prosesau trwyddedu strwythurau busnes amgen a chreu Cod Ymddygiad sy'n seiliedig ar egwyddorion ac yn canolbwyntio ar ganlyniadau. Yn sgil hynny, cafodd y Cod ei addasu i sicrhau nad yw mor feichus.

Fodd bynnag, mae'r Awdurdod yn cydnabod bod mwy o waith i'w wneud gan fod y rhan fwyaf o'r trefniadau rheolei presennol, at ei gilydd, wedi'u creu cyn Deddf 2007. O ystyried hynny, nid yw'r trefniadau wedi cael eu harchwilio'n fanwl yn unol â'r fframwaith a amlinellwyd uchod ym mharagraff 3.5 a'i amcanion. Hefyd mae'r trefniadau'n dyddio'n ôl i'r cyfnod cyn gweddnewid gwasanaethau cyfreithiol yn sgil y Ddeddf, a chyn yr ystod eang o newidiadau mae'r papur hwn yn cyfeirio atynt.

Wrth bwyso a mesur y sefyllfa ac ystyried yr amcanion i wella mynediad at gyfiawnder a hyrwyddo cystadleuaeth a'r egwyddorion rheolei gwell – sef gweithgarwch cymesur a gweithgarwch sydd wedi'i dargedu – mae'r Awdurdod yn credu bod y trefniadau yn ymyrryd gormod yn y farchnad ac na ellir cyfiawnhau hynny. At ei gilydd, mae hyn yn arwain at gostau uwch ac yn atal arloesedd a thwf yn y farchnad, er anfantais i ddefnyddwyr. Yn y cyd-destun hwn, mae'r Awdurdod yn derbyn diffiniad y Bwrdd Gwasanaethau Cyfreithiol o ddefnyddwyr yng nghyd-destun y Ddeddf Gwasanaethau Cyfreithiol, sef y rheini sy'n defnyddio gwasanaethau a'r rheini a fyddai'n dymuno eu defnyddio ond sydd ddim yn gwneud hynny.

O ystyried hyn, agwedd yr Awdurdod fydd bod angen cyfiawnhau parhau ag unrhyw ymyriad rheolei presennol, yn hytrach na chanolbwyntio ar gyfiawnhau cael gwared arno.

Dydy creu blaenraglen ar sail hynny ddim yn golygu y gellir anwybyddu unrhyw un o elfennau eraill y fframwaith rheolei, nac y bydd hynny'n digwydd. Byddant yn dal yr un mor bwysig. Yn hytrach, mae'n asesiad realistig o beth y dylai'r Awdurdod ganolbwyntio arno. Felly wrth ystyried a oes cyfiawnhad o hyd dros ddefnyddio'r dull presennol o warchod defnyddwyr drwy'r trefniadau cyfredol ar gyfer yswiriant indemniad proffesiynol (PII) er enghraifft, bydd rhaid i'r Awdurdod ystyried sut bydd lleihau unrhyw ofynion gorfodol yn effeithio ar ddiogelu buddiannau defnyddwyr.

Egluro'r gwasanaethau a reoleiddir, a beth mae'r Awdurdod yn ei reoleiddio

Mae busnesau'n defnyddio dulliau mwy a mwy amrywiol i ddarparu gwasanaethau cyfreithiol i'r cyhoedd. Pan gafodd y Ddeddf Gwasanaethau Cyfreithiol ei datblygu a'i hystyried, roedd deddfwyr a llunwyr polisïau yn dal yn dueddol o droi at ddulliau a modelau traddodiadol o ddarparu gwasanaethau cyfreithiol. Roedd rhagdybiaeth mai cwmnïau cyfreithwyr â strwythurau traddodiadol oedd yn darparu'r rhan fwyaf o wasanaethau cyfreithiol i'r cyhoedd, ac y byddai'r diwygiadau yn dilyn y Ddeddf yn gyfle i gael ystod ehangach o berchnogaeth o ran yr endidau hynny a mwy o fuddsoddiad ynddynt. Mae'r ddadl ynghylch a ddylid ychwanegu ysgrifennu ewyllys at y rhestr o wahanol weithgarwch cyfreithiol neilltuedig yn dangos hynny. Un o'r rhesymau a gyflwynwyd yn y Senedd dros beidio â gwneud hynny oedd mai cwmnïau cyfreithwyr oedd yn gwneud hynny fel arfer fel gweithgarwch masnachol, a'u bod eisoes yn cael eu rheolei.

Dydy'r rhagdybiaethau hyn ddim yn wir bellach, ac mae'r farchnad yn datblygu'n gyflym mewn ffyrdd sy'n golygu eu bod yn llai perthnasol byth. Mae mwy a mwy o weithgarwch cyfreithiol anneilltuedig yn cael ei ddarparu i'r cyhoedd gan fusnesau sydd ddim yn cael eu rheolei gan unrhyw un o'r rheoeiddwyr gwasanaethau cyfreithiol. O dipyn i beth, mae unigolion ac endidau a reoleiddir gan y Rheoleiddwyr Cymeradwy yn gallu darparu'r un ystod eang o weithgarwch cyfreithiol neilltuedig. Mae busnesau'n cyfuno gwasanaethau er mwyn diwallu anghenion defnyddwyr yn well. Mae'r busnesau hynny'n aml yn gwneud cymysgedd o weithgarwch cyfreithiol neilltuedig ac anneilltuedig, gweithgarwch a reoleiddir gan reoleiddwyr gwasanaethau cyfreithiol a rheoleiddwyr eraill, a gweithgarwch sydd ddim yn cael ei reoleiddio. Mae ffyrdd newydd o gyflwyno gwasanaethau i'r cyhoedd – yn aml drwy ddefnyddio cyfryngau ar-lein – yn galluogi busnesau i gyflwyno'u gwasanaethau mewn ffyrdd sydd ddim yn uniongyrchol gysylltiedig â'r strwythurau busnes sy'n sail iddynt.

Dydy hen ddull rheolei'r Awdurdod a oedd, i raddau helaeth, yn seiliedig ar reoli strwythurau busnes a ganiateir a chyfyngiadau ar gyfreithwyr o ran ble gallent ymarfer fel cyfreithwyr, ddim yn briodol erbyn hyn yn y cyd-destun newydd hwn – cyd-destun sydd â'r gallu, yn ein barn ni, i gynyddu argaeledd gwasanaethau cyfreithiol i'r cyhoedd mewn ffyrdd sy'n fwy priodol i'w hanghenion amrywiol ac sy'n cynnig gwell gwerth.

Felly, yr her sy'n wynebu'r Awdurdod yw diwygio'i ddull rheolei er mwyn galluogi cyfreithwyr i fod yn rhan lawn o'r farchnad hon. Y ffordd o wneud hynny yw cael gwared ar gyfyngiadau diangen a rhai sydd wedi dyddio ac, ar yr un pryd, cynnal y gofynion unigol craidd ar gyfreithwyr i sicrhau eu bod yn gwarchod defnyddwyr yn briodol a helpu i weithredu rheolaeth y gyfraith a gweinyddu cyfiawnder. Er mwyn gwneud hyn, credwn y byddwn yn troi at ddull a fydd yn rhoi mwy o ryddid a hyblygrwydd i gyfreithwyr a chwmnïau, ac mae hynny'n cyd-fynd â'r dull gweithredu a amlinellwyd yn y Datganiad Polisi hwn. Bydd yn seiliedig ar ddwy egwyddor graidd sy'n deillio o ddeddfwriaeth:

• mae pob cyfreithiwr yn rhwym wrth yr egwyddorion proffesiynol bob amser; ac
• os byddant yn darparu gwasanaethau neilltuedig i'r cyhoedd neu i adran o'r cyhoedd, bydd rhaid iddynt wneud hynny drwy endid awdurdodedig.

Bydd angen i gyfyniadau rheolei ar ymarfer y tu hwnt i hynny gael eu cyfiawnhau gyda dadansoddiad penodol yn unol â'r amcanion rheolei a'n ffocws penodol, fel yr amlinellwyd yn y datganiad polisi hwn.

Goblygiadau i flaenraglen yr Awdurdod

Diben amlinellu dull gweithredu'r Awdurdod yn fanwl yw rhoi eglurder i gyfreithwyr ac i'r farchnad ar gyfer y dyfodol, yn ogystal â chynnig rhesymeg a fframwaith clir ar gyfer rhaglen waith uniongyrchol a fydd yn ceisio:

• cael gwared ar gyfyngiadau a rhwystrau rheolei diangen, a galluogi mwy o gystadleuaeth, arloesedd a thwf er mwyn gwasanaethu defnyddwyr gwasanaethau cyfreithiol yn well;
• cael gwared ar gostau a baich rheolei diangen ar gwmnïau a reoleiddir;
• sicrhau bod gwaith rheolei yn cael ei dargedu'n briodol ac yn gymesur i bob cyfreithiwr a busnes a reoleiddir, yn enwedig busnesau bach.

Dyma fydd prif elfennau'r rhaglen hon:

• diwygiadau sylfaenol yr Awdurdod i systemau addysgu, hyfforddi a datblygu cyfreithwyr drwy'r rhaglen Training for Tomorrow. Mae'r rhaglen hon eisoes ar y gweill;
• newidiadau i ddull gweithredu a fframwaith rheolei'r Awdurdod fel yr amlinellwyd yn adran 4 uchod, ac adeiladu ar ein newidiadau i'r trefniadau trwyddedu partneriaethau amlddisgyblaeth a'n diwygiadau i'r rheol busnes ar wahân;
• newidiadau i drefniadau yswiriant indemniad proffesiynol gorfodol ar gyfer endidau a reoleiddir er mwyn sicrhau bod y gofynion sylfaenol a osodir gan yr Awdurdod i gwmnïau yn gymesur, gan gynnal y warchodaeth i'r cyhoedd, yn enwedig unigolion a busnesau bach. Bydd hyn yn datblygu ein gwaith yn 2014 ymhellach;
• newidiadau i drefniadau iawndal yr Awdurdod i sicrhau bod y rhain yn targedu defnyddwyr sydd angen gwarchodaeth, ac i sicrhau bod cost gyffredinol y trefniadau yn gymesur ac yn fforddiadwy. Bydd hyn yn datblygu ein gwaith yn 2014 ymhellach;
• newidiadau i'r gofynion ar gyfer adroddiadau cyfrifwyr ar gyfrifon cleientiaid er mwyn lleihau cost y trefniadau presennol, gan gynnal mesurau diogelu cymesur o safbwynt arian cleientiaid. Bydd hyn yn datblygu ein gwaith yn 2014 ymhellach;
• newidiadau i'r ffordd mae cyfreithwyr mewnol yn cael eu rheolei er mwyn cael gwared ar y system bresennol gymhleth o reolau ac eithriadau, a darparu fframwaith cliriach a llai caeth.

Wrth i ni barhau i adolygu dull rheolei'r Awdurdod yn gyffredinol, disgwylir y bydd rhagor o gynigion yn cael eu cyflwyno. Byddwn yn datblygu'r newidiadau hyn ac yn ymgynghori arnynt yn raddol yn ystod 2015 a 2016. Bydd hyn yn arwain at gyhoeddi Llawlyfr rheolei newydd a fydd wedi'i ddiwygio a'i ailstrwythuro yn 2016 (i'w roi ar waith yn 2017).